金路专家谈历年申论命题的规范与创新
北京金路公务员考试研究中心研究员郭五林
中国的公务员考试，从中央国家机关招考（下称国考）2000年公务员开始，就把申论作为一门重要的笔试科目，至今已是第8个年头。各省区市公务员考试也随之以申论作为重要的笔试科目。从这8年的经历来看，申论作为公务员考试的重要科目，总体来是说是很成功的，虽然其中也出现过一些问题，也有人对此有不同看法，但方向是正确的，主流是正确的。
经过多年的跟踪研究，我认为，国考申论和各省区市申论考试（下称省考）是既有规范，又有创新。所谓的规范是指申论一直都遵守其针对特定事实展开论述从而表明自己的观点这样一个思路来考试。所谓创新是指申论一直都在测查能力、申论题材和申论要求方面在大体相同的情况下又略有不同。下面我结合具体事例进行说明。
从总体来讲，申论的实质是一种虚拟行政行为，它是指《申论》考试是模拟行政机关工作思路、观点、立场、态度、风格等的一种行为。申论的各道题都是对行政行为的一种模拟。但具体又有所不同。常见的是模拟发问、追问、论证这三个环节。这三个环节构成行政机关中最普通、最常见、最简洁的一个行政活动过程。
发问是指申论要求第一题是模拟行政机关中，下级去调查、了解、参会后，回到机关，领导要询问他了解的基本情况。追问是申论要求第二题是模拟行政机关中，下级向上级汇报后，上级对情况的追问。这种追问可以是纵向的，也可以横向的。既可以说明性的，也可以建设性的。论证是指申论要求第三题是模拟行政机关中，下级在回答了领导的追问后，领导通常会交待下级去写一篇文章，对出现的情况进行论证，供向上汇报、向下讲话、向左右交流使用。交办有详细交办和简单交办两种，详细交办是领导对观点、题目、表达方式、行文风格、选用材料等都有严格要求。简单交办是领导只是要求下级去写一篇文章，而不提出更多要求。当然，这种简单交办是建立在行政机关特定语境中的，其内在约定性是很严格的，并不是可以自由发挥的。我在《申论学》之《申论中渗透的政治精神》，对此进行了深刻论述，大家可以认真阅读促进理解。
第一题的核心要求是“总结主要内容”，它模拟的是行政机关中，领导安排下级去开个重要会议回来之后，领导需要了解会议基本情况，于是领导就问：“今天的会议都有些什么内容？”或“某某领导在会上主要讲了些什么内容？”下级于是就需要对整个会议或对某个重要领导的讲话要点进行复述以让领导了解。这就是申论要求中常见的“概括主要问题”或“总结主要内容”。我们来看一下历年国考申论试题第一题的申论要求。
2000年 1、请用不超过150字的篇幅，概括出给定资料所反映的主要问题。
2001年 1、有条理地概述这此材料的主要内容，字数不超过200字。（满分20分）
2002年 1、给定资料反映了网络给社会生活带来的种种影响，用不超过200字对这些影响进行概括。要求：全面，有条理，有层次。（满分20分）
2004年 1、认真阅读给定资料，概述“我国汽车工业的现状和发展的趋势”。要求：（1）分析恰当，条理清楚，语言流畅。（2）做答在答题卡的指定位置（做答在其他位置的一律无效）。（3）字数不多于1000字。（满分50分）
2005年 1、给定资料中提到扶贫资金被挤占挪用的问题。下面列出了解决这一问题的A——E五项措施。其中不正确的是那几项？请写出这几项的序号，并分别说明为什么不正确。说明的字数不超过200字。（满分20分）
2006年 （一）假设你是一位新录用的公务员，请用不超过500字的篇幅，概述D部长谈话的主要内容，以供领导审阅。要求：概述全面，观点明确，条理清楚，语言流畅。（满分30分）
2007年 一、根据“给定材料1、2”的内容，整理一份供有关负责同志参阅的材料。（30分）
要求：概述全面，观点鲜明，条理清楚，语言流畅，不超过500字。
国考申论要求，非常生动贴切地体现了行政机关的工作状态，也即领导的初步发问。2000年国考申论除了字数限制外没有其他明确要求，2001年国考申论依然没有，但暗中也有，那就是“有条理”1项，到2002年变为3项，即全面、有条理、有层次。到2006年、2007年都变为概述全面，观点鲜明，条理清楚，语言流畅4项要求。这其实是我们国家行政机关有序推进依法行政、严格行政的一个象征。
国考申论引导着省考申论的命题方向。我们来看一下省考申论要求都有些什么变化。
广东：问题一：请你用不超过300字的篇幅回答超限超载屡禁不止的核心问题，并分析其屡治不愈的原因。
吉林：1.认真阅读给定材料，概述材料的主要内容及当前户籍制度的弊端？（50分）要求：层次分明、概括准确、表达简洁、语言流畅，字数不超过600字。
福建：（一）请你根据给定资料概述目前国内外志愿服务发展的现状及趋势。要求：概述全面，突出要点，字数限200字内。（满分15分，超过字数扣分）
江苏：第一题 假设你是一名政府机关公务员欧阳XX，从2005年12月28日《XX日报》上看到了给定材料中的第4—8段内容的报道，请将4—8段材料中反映的所有问题概括总结，提交本部门领导审阅。
广东：1.根据材料一，请指出我国目前存在的食品安全隐患。要求语言表达简明扼要，字数不超过300字。（满分15分）
山东：（一）阅读给定资料1－10,请按照逻辑程序和方法将其资料排序，并编写出不超过200字的摘要。（满分15分）
广西：(一) 请用不超过150字的篇幅，条文式地概括出给定资料所反映的几个主要问题。(20分)
湖南：一、假如你作为本次座谈纪录员，请归纳参会人员提出在建设社会主义新农村过程中政府面临的困难（150-200字）
江苏：第一题 假设你是一名政府机关公务员欧阳XX，从2005年12月28日《XX日报》上看到了给定材料中的第4—8段内容的报道，请讲4—8段材料中反映的所有问题概括总结，提交本部门领导审阅。
北京：1. 请你根据给定资料撰写一份有关青少年网瘾问题现状的综述。要求：层次分明、概括准确、表达简洁、语言流畅，字数不超过400字。（20分）
山东：一、本材料由四部分组成，在认真阅读材料的基础上，通过归纳，给每部分加一个恰当的小标题。要求：1、符合材料所反映的内容实质，醒目，给读者以启示。2、不超过60字。
由上可以看出，省考申论在虚拟行政行为方面，相对国考申论更加具体了一些，这样就适当降低了难度。可以认为，申论要求中每多一个字，就给考生降低了一点难度，考生可以从这些相对详细的要求中更好地规范自己的答案。我们看出，在省考申论中，申论材料越来越本土化，公务员的身份越来越明晰化，虚拟行政行为越来越具体化，申论要求越来越规范化。
申论要求第二题模拟的是行政机关中，下级在回答领导的发问后，领导继续追问，以对情况进行全面的了解或把握。这时候，领导常问的问题可以归纳为三种：一种是顺承式，即就问题提出对策。常见的申论要求第二题就是这样，这是领导对问题的纵深思考。二是补充式，即就前面的问题中没有问到的问题进行追问，以对情况进行补充了解，这是领导对问题的横向思考。2006年申论要求就是这样。三是论辩式。领导要求下级就某一对策性做法进行论辩，说明其合理或不合理之处。这是领导对问题的辩证思考，这种思考是比较深入的。这种题型迄今为止国考申论中还没有明确地出现过。但事实上出现过，那就是2005年的中央、国家机关申论试题第一题：“下面列出了解决这一问题的A——E五项措施。其中不正确的是那几项？请写出这几项的序号，并分别说明为什么不正确。”于此意义上，我们也可认为，2005年的第一、二题是从不同角度对追问的重复考查，严重减损了考试的意义。
下面我们来看一下国考申论历年都是如何追问的。
2000年：2、以省政府调研室工作人员的身份，用不超过350字的篇幅，提出解决给定资料所反映问题的方案。要有条理地说明，要有针对性和可操作性。
2001年：2、假定你是某职能部门的工作人员，请你就PPA风波所引发的问题提出善后处理意见。可以全面谈，也就以就某一个方面谈。要求：（1）意见合理，具体可行；（2）条理清楚，语言简明；（3）字数不超过300字。（满分30分）
2002年：2、从政府制定政策的角度，就如何克服资料所反映的种种弊端，提出对策建议。要求，有针对性，有条理，切实可行。字数400左右。（满分40分）
2003年：1、对给定资料进行分析，从政府职能部门制定政策的角度，就如何“减少事故，保障安全”，提出对策建议，供领导参考。要求：分析恰当，对策明确、可行；条理清楚，语言流畅。字数不少于600字。（满分50分）
2005年2、根据给定材料，概述我国近年来农村扶贫开发工作的基本方针政策。概述文字要简明扼要，不超过200字。（满分25分）
2006年：（二）在线交流结束后，网友发表的帖子，有的与D部长观点不一致。请在答题卡的相应位置上，对与D部长观点不一致的帖子，具体说明为什么不一致，说明的字数应在规定篇幅内。
对观点一致的帖子请勿作答，否则扣分。（满分30分）
在线交流结束后，有不少网友发表了如下帖子。
2007年：二、“给定资料7”提出了“持续土地利用管理”的问题。请结合“给定材料3—7”，谈谈对“持续土地利用管理”应从哪些方面评价。（15分）
三、本题仅限报考行政执法类、市（地）以下综合管理类职位的考生作答。
1、给定材料中谈到了排土场、尾矿库的绿化，“空心村”、砖瓦窑场和工矿废弃地的整治，请概括说明这些作法的目的和意义。不超过200字。（10分）
2、根据“给定资源6”，试分别解释“存量土地”和“地荒”的含义。（15分）
四、本题仅限报考省级（含副省级）以上综合管理类职位的考生作答。
1、“给定资料2”提到“把土地转让市场区分为两大类进行交易”，请进一步说明这两大类市场怎样区分，并谈谈在这两大类市场中怎样解决“农民没有权力为自己的土地定价”的问题。不超过200字。（10分）
2、假如中央有关部门成立联合检查组，对地方征用农民集体所有土地补偿费管理使用情况进行专项检查，请列出此项检查所查的主要内容。（15分）
可以看出，历年国考申论在追问方面，总体思路是一致的，但也有不同之处。2004年就没有追问。而2007年则追问了3个问题。省考申论在这方面也有类似之处，即追问的问题可多可少。
顺便在这里说一下，国考和省考其实都已经注意到了追问和论证过程中对策或建议的重复性，所以到了2004年之后，就开始有意回避概括问题、提出对策这样的设题方式，第二题一般都不再要求提出对策。或者取消第二题，或者二题和三题重合，写一篇策论。
我们来看一下省考申论的变化。
北京：2.假定你是北京市政府教育部门的工作人员，请你根据给定资料分析我国青少年网瘾问题的成因并提出切实可行的对策，以供领导参考。要求：联系实际，观点明确，条理清楚，行文流畅，自拟题目，字数不少于600字。（30分）
江苏：(二)政府的诚信，对于整个社会诚信的构建与保障有着举足轻重的作用。请以“政府与诚信”为话题展开议论。要求中心明确、议论深刻。文题自拟。字数不少于1200字(满分70分)。
北京：2.材料4中的“普宝事件”是招商引资过程中出现的具体问题，假如你是上级政府有关工作人员，请提出你对协调各方，处理该事件的具体意见。400字。（20分）
湖南：问题二 通过所给资料分析和理解，用300-400字左右篇幅，提出建设社会主义新农村过程中，政府应该从哪些方面着力解决发展农村生产力问题。
山东：2. 请仔细阅读材料二，概述解决矿山安全问题的主要措施。要求字数不少于500字。(满分20分)
山东：二、在材料的第一部分或第四部分中任选一个，完成下列两题，
提示：两题一定要选择同一部分，否则总分将扣10分。注意两题要求的差别。
1、就你选择的部分，以给我们的“绿色教益”为主题，自拟题目，写一篇评论性短文。（1）观点和结论明确、结构清晰、说理性强。（2）语言简练、规范，字体端正，卷面整洁，标点正确。（3）字数不超过400字。
2、以你选择的部分为内容，提出解决该部分所涉及的问题的对策或建议。
要求：（1）所提对策或建议符合实际，有针对性、创意性、可行性，层次清楚，逻辑性强。（2）语言通畅，简练、规范，字体端正，卷面整洁，标点正确。（3）字数不超过350字。
山东：2. 请仔细阅读材料二，分析为什么假冒伪劣产品危害社会屡禁不止，请以“别再摁下葫芦起来瓢”为题写一篇评论文章。（字数在500字左右，满分25分）
广西：(二) 请用不超过350字的篇幅，对给定资料所反映的主要问题提出对策。要分条列款地说明，要体现针对性、可操作性和条理性。(30分)
湖南：（二）根据给定资料内容，就如何应对农副产品价格上涨对社会经济和人民生活生活的影响，提出相关政策性建议或意见，要求观点鲜明，条理清晰，具有针对性和可行性。总字数300—400字。（20分）
福建：（二）请归纳和概括给定资料所反映我国志愿服务中出现的几类主要问题。要求：问题明确，不得整句摘录给定资料，字数限200字内。（满分15分，超过字数扣分）
福建：（三）志愿服务的前提是无偿的，在市场经济条件下，为什么要提倡和开展志愿服务活动？请围绕给定材料阐述你的观点。要求：观点明确，理由充分，字数限300字内。（满分15分，超过字数扣分）浙江：2.对于公平与效率的关系问题，材料中有两种不同倾向性的观点，请对这两种观点分别加以概述并谈谈你的看法。字数不超过500。（30分）
山东：（二）根据给定资料11－20,标注出7个关键词，并从中找出3个，做相关背景链接，字数不超过300字。（满分15分）
在省考申论中，以山东的省论试题变化最大，也最不容易琢磨，它要求考生必须明确申论本质，而不是突击性地考高分，所以山东历年的申论试题都是出得比较有水平的，但也有偏、难、怪的倾向。当然，有些省考申论要求是经不起仔细推敲的，有时可能还是错题。
承上所述，由于对策与论证的相当程度的重复性，我们看到，江苏、吉林、广东等省的申论考试经常只有两道题，第二道题就是要求论证写一篇作文。这反映传统申论概括问题、提出对策、进行论证的困境，即第二题和第三题的大量重复。所以我们看到福建、山东等省都在朝产生的原因、事件的结果、相互的关系等方面延伸，使申论考试朝纵深方面发展。这是值得表扬的。由于追问的问题可能不只一个，因此有时问题的序号可能是二或三甚至是四。这个提请大家注意，不是笔误。
申论要求第三题的核心要求是“（自）命题写一篇文章，要求1000-1300字。”它模拟的是行政机关中，下级在回答领导的追问后，领导交待下级：“请你回去写个报告，以机关的名义把它呈报给上级。”“上级要求我在电视（事发现场）上作一个讲话，请你帮我拟一个稿子。”“这个方案可不可行，你回去论证一下，写来我看看。”在这种场景中，领导其实极少详细地向下级交待如何写作的，但下级应当领会领导意图，紧密结合机关实际，深切联系具体实际，为领导写出符合要求的文章来。当然有时也命题作文，要求下级做规定动作。
从实践来看，代拟稿一般3页以内，按使用A4纸为例，按3号宋体字排版22行，每行28字，实际字数通常不超过1500字。按电视讲话看，局长级领导上电视讲话10分钟，也就是1000字——1500字。现场讲话，可长可短，提纲挈领似的写个1200字上下，领导结合上级精神、自身体会、现场体会，讲10分钟可以，讲3个小时也可以。稍有经验的人都明白这一点。
第三题有时是命题作文，有时是自拟标题作文。这个工作是对机关公务员代领导立言，代机关立言的写作活动的模拟。特别是对领导现场讲话的模拟和对报告、意见等行政公文文种模拟的色彩更浓。我们来看一下历年国考申论最后一题。
2000年3、就给定资料所反映的主要问题，用1200字左右的篇幅，自拟标题进行论述。要求中心明确，内容充实，论述深刻，有说服力。
2001年3、根据上述材料，自选某一角度，自拟题目，写一篇1000字左右的文章。要求：联系实际，观点明确，条理清楚，语言流畅。（满分50分）
2002年3 就所提出的对策建议进行论证，既可全面论证，也可就某一方面重点论证。要求：自拟标题，字数800左右。（满分40分）
2003年2、下面提供了两种讲话情境，请任选一种，为设定的发言人拟出一篇现场讲话稿或电视讲话稿。要求：根据选定情境，自拟标题。讲话不少于1000字。（满分50分）
情境之一：给定资料B中烟花厂爆炸事故发后三天后的现场。作为当地政府派出的事故调查处理的负责人，面对职工、死伤人员家属和有关干部的讲话。
情境之二：给定资料B（1-6）中某个事故调查和善后处理期间。作为上一级安全生产管理监督机构的主要负责人，在当地电视台专题节目中的讲话。
2004年2、假设给定资料中有关我国城市交通拥堵的问题在你市都存在，你作为市交通主管部门的负责人，请根据给定资料，写一份“关于我市交通拥堵情况报告”。要求：（1）简要介绍情况，恰当分析原因，提出全面、明确、可行的对策。（2）条理清楚、语言流畅。（3）做答在答题卡上的指定位置（做答在其他位置上的一律无效）。（4）字数不多于1500字。（满分50分）
2005年3、（1）给定资料罗列了解决我国农村农民问题的多种意见。其中反映了两种不同思路，请对这两种思路分别加以简述。简述文字要简明扼要，不超过150字。（满分20分）
（2）请以“评解决我国农村农民问题的两种思路”为题，写一篇800——1000字的文章。要求观点明确，分析具体，条理清楚，语言流畅。（满分35分）
2006年（三）在我国，妥善应对突发公共事件是政府面临的重大课题。请你就我国政府如何提高应对突发公共事件的能力，写一篇文章，谈出自己的看法。要求：自拟标题，观点明确，联系实际，分析具体，条理清楚，语言流畅。字数在1000-1200字之间。（满分40分）
2007年五、请以“命脉”为题，写一篇关于土地问题的文章。（30分）
要求：1、参考给定资料，自选角度，提出问题，解决问题。2、观点明确，联系实际，分析具体，条理清楚，语言流畅。3、全文不少于800字。
可以认为，申论第三题，上级要求下级进行论证，给上级代拟稿件，正在逐步由自选动作变为规定动作，越来越加强了现场意识、事件意识、政治意识、大局意识，这反响出国考申论难度正在逐步加大，2007年国考申论全国分数普遍偏低就是这个道理。所以人事部希望考生长期积累，不要靠短期突击来提高分数是有道理的。
省考申论在规定下级为上级代拟稿的时间、场合、人物关系、针对事件等方面规定得更细。请看。
广东：二、认真阅读材料，通过对所给材料的分析和理解，用800字左右的篇幅来阐述政府应该从哪些方面采取措施才能有效解决汽车超限超载问题。
吉林：2.当前户籍制度改革势在必行，但又存在许多的问题，请你就如何认识“户籍制度改革是一个渐进的过程”写一篇文章。要求：观点明确，自拟标题，条理清楚，行文流畅，字数1000-1200字之间。（50分）
山东：三、在阅读全部材料的基础上，自拟题目写一篇议论文。
要求：1、观点明确，论据合理、典型、有针对性。2、论述充分，重点突出，条理性、说理性强。3、文章结构严谨、合理、逻辑性强。4、语言通顺、规范，字体端正，卷面整洁，标点正确。5、字数不超过1200字。
北京：2.假定你是北京市政府教育部门的工作人员，请你根据给定资料分析我国青少年网瘾问题的成因并提出切实可行的对策，以供领导参考。要求：联系实际，观点明确，条理清楚，行文流畅，自拟题目，字数不少于600字。（30分）
北京：3.结合给定资料，针对今后我国网络游戏发展的问题，谈谈你的见解，自拟题目，写一篇不少于800字的文章。要求：联系实际，观点明确，条理清楚，行文流畅。（50分）
北京3、结合材料，谈谈你对政府积极、有效招商引资、发展经济的看法。800～1000字。（50分）
江苏：第三题 根据你在第二题中作出的原因分析，从“运用传统节日弘扬民族文化的优秀传统”角度，自拟标题，写一篇论述文章，要求：观点明确，重点突出：逻辑严密，结构完整：语言流畅，论述有力：提出的对策要具有可行性。字数在1000—1200字之间。
山东3. 根据材料三，假如你是到现场采访的记者，请你根据采访情况，撰写一份“关于黔江特大交通事故的报告”，报于市委、市政府。要求字数在800字左右。(满分30分)
山东4.综合上述三个材料，联系社会生活现实，自拟题目，写一篇不少于1200字的议论文。要求观点明确、材料充实、逻辑严谨，语言表述清晰、准确精辟，有感染力。(满分35分)
山东4.请根据上述三个材料，以“治标须治本”为题撰写一篇议论文。（字数不少于1500字，满分40分）
山东（四）以上资料包含了“使人们无担忧地维护社会正义”的多种举措，其中体现出两种不同的理念，请你对这两种理念分别加以简述，字数不超过400字。（满分15分）
福建（四）怎样促进我国志愿服务的发展？请你就此写一篇文章谈谈自己的看法。要求：题目自拟，观点正确，联系实际，措施具体，文字流畅。字数在1000左右。（满分55分）
山东（五）请依据给定资料，以“证人保护亟待制度跟进”为题，写一篇不少于1200字的文章。要求有“数字对比”、“瞬间回眸”、“畅想未来”，观点明确，论述虚实结合，有说服力，理路清晰。（满分40分）
可以看出，省考申论有的第二题就是要求论证，省略了提出对策题，或者说把对策题与论证题合并为一道。当然，这样肯定加大了阅卷评分的风险，两道题的误差很容易比三道题或四道题大，所以，像山东、福建等省都采取把鸡蛋多放几个篮子的做法，把申论中的追问设成2个或把作文设成2个，这样，可能会降低风险。所以，山东的公务员特难考，绝对是有实力的考生才考得上，而广东的则变数多得多。
来源：金路公务员
